La « migration climatique » comme défi juridique
Les délocalisations dans le but de se protéger contre les conséquences du changement climatique gagnent en importance aussi en Suisse. Toutefois, les bases juridiques, les procédures et les éventuelles demandes d’indemnités ne sont dans une large mesure pas clarifiées dans le droit suisse. Des projets tels que « RE-TRANS » de l’Université de Zurich peuvent contribuer à combler ce déficit.
« Le changement climatique est (...) une cause significative de l’exil et de la migration » : tel est le constat de la Cour constitutionnelle fédérale allemande dans sa « décision sur le climat » du 24 mars 2021 (décision de la Cour constitutionnelle allemande 157, 30, Neubauer et autres contre Allemagne, du 24 mars 2021). Les êtres humains ont quitté « leur patrie aussi à la suite de catastrophes naturelles et en raison de changements environnementaux à long terme tels que l’augmentation des sécheresses et l’élévation du niveau de la mer » (décision de la Cour constitutionnelle allemande 157, 30, Neubauer et autres contre Allemagne, du 24 mars 2021, note 58). La décision met ainsi les tribunaux devant d’autres défis : une personne à la recherche d’une protection contre les conséquences du changement climatique peut-elle être considérée comme « réfugiée » ? Si oui, quelles sont les implications pratiques et juridiques ? Et qu’en est-il de la « migration climatique » à l’intérieur de l’Etat, que l’on observe actuellement dans une bien plus grande mesure que l’exil climatique transfrontalier ? Une étape importante est de définir des critères pour ces « délocalisations climatiques », qui ne s’appliquent pas seulement en cas de danger imminent, mais tiennent compte des intérêts et besoins des personnes concernées.
Y a-t-il des « réfugiés climatiques » ?
Du point de vue juridique, les « réfugiés climatiques » n’existent pas. En effet, un « réfugié » est une personne « qui, craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité » (art. 1, al. A, ch. 2 de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés).[1] Une Cour d’appel néo-zélandaise a également rendu une décision allant dans ce sens qui a été confirmée par la Cour suprême de Nouvelle-Zélande en 2015 ([2015] NZSC 107). Ioane Teitiota, citoyen kiribatien, avait demandé l’asile en Nouvelle-Zélande, étant donné qu’en particulier l’élévation du niveau de la mer et la destruction progressive de l’environnement chassaient les citoyennes et citoyens de l’île. Le comité des droits de l’homme de l’ONU a admis que l’élévation du niveau de la mer allait probablement rendre Kiribati inhabitable. Etant donné le cadre temporel de 10 à 15 ans, il resterait par ailleurs suffisamment de temps au gouvernement kiribatien pour prendre des mesures de protection de ses citoyennes et citoyens (CCPR/C/127/D/2728/2016).
« Du point de vue juridique, les réfugiés climatiques n’existent pas. »
Ainsi, il n’existe pas de règles reconnues entre les Etats pour la gestion de la « migration climatique » transnationale. Les intérêts des Etats sont divers dans cette question. Il ne faut donc pas s’attendre à ce qu’un consensus multilatéral large faisant office de condition préalable à un traité international puisse être obtenu dans un horizon temporel prévisible.[2] La décision du Parlement fédéral suisse prise l’année dernière de ne pas accepter le « Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières » (PMM) de l’ONU,[3] confirme ces défis.
Délocalisations à l’intérieur des Etats pour la protection contre le changement climatique
Le résultat n’est pas fondamentalement différent en ce qui concerne le droit à l’intérieur de l’Etat. Durant une grande partie du 20e siècle, la construction de barrages pour la production d’électricité a causé l’abandon de zones d’habitation entières. Il s’agit par exemple du lac de Marmorera (Grisons), du Göscheneralpsee (Uri), du Sihlsee (Etzelwerk) ou du Wägitalersee (les deux dans le canton de Schwytz).
Lors de l’attribution de concessions pour l’utilisation des eaux, la population avait certes la possibilité d’être consultée dans une certaine mesure, mais leurs possibilités d’action étaient limitées face aux entreprises d’électricité financièrement puissantes et étroitement liées aux cantons et villes.[4][5] Toutefois, certains projets ont échoué en raison de la résistance locale, notamment la centrale électrique d’Urseren dans le cours supérieur de la Reuss, qui aurait entraîné la destruction d’Andermatt. Après l’annonce du projet, une vive résistance parfois violente s’est organisée au sein de la population locale. Les autorités ont fait preuve de solidarité avec les citoyennes et les citoyens et ont refusé la collaboration avec le consortium de la centrale électrique.[6]
Les « délocalisations » ont attiré l’attention ces dernières années aussi du point de vue juridique, surtout dans le contexte des dangers naturels.[7] Laves torrentielles, éboulements et événements météorologiques extrêmes, conséquences du changement climatique anthropique, sont devenus plus fréquents.[8][9] La Constitution fédérale (Cst.) oblige la Confédération, les cantons et les communes à protéger la vie humaine contre les dangers naturels (art. 10, al.1 Cst.).[10] Cela peut rendre nécessaires la démolition d’immeubles d’habitation et la délocalisation des personnes concernées. Dans le même temps, l’Etat a aussi l’obligation de respecter la propriété privée (art. 26, al. Cst.). Le Tribunal fédéral s’est aussi penché sur cette tension dans l’affaire concernant cinq bâtiments de la commune lucernoise de Weggis en 2025 et 2019 (arrêt du TF 1C_567/2014 du 14 juillet 2025 ; arrêt 1C_651/2018 du 4 juin 2019). Les bâtiments concernés se trouvaient sur un terrain très pentu. Après les sévères intempéries de 2005, le danger d’éboulement a augmenté à cet endroit. Des expertes et experts ont été mandatés pour élaborer des mesures de protection. Ceux-ci ont démontré en 2014 qu’il y avait un besoin urgent d’agir, ce qui a incité le conseil communal de Weggis à décréter une interdiction d’accès et d’utilisation permanente pour les cinq parcelles. Une des propriétaires concernées s’est attaquée à cette décision devant le tribunal. Elle a fait valoir qu’il n’existe pas de base légale solide pour l’ingérence dans sa propriété. Le Tribunal fédéral a rejeté la plainte. Il a estimé que le conseil communal avait basé conformément au droit l’interdiction d’accès et d’utilisation sur la loi cantonale de planification et de construction (arrêt du TF 1C_567/2014 du 14 juillet 2015, c. 4.2). La menace directe et grave de la sécurité et de la vie des personnes concernées a été l’argument décisif.
Les délocalisations en dernier recours
Le cas illustre que le droit en vigueur considère les délocalisations dans le but de protéger contre les dangers naturels comme le dernier recours en cas de graves menaces. De plus, les interdictions d’utilisation concernent des bâtiments bien précis.
« A quel prix les habitations doivent-elles être conservées ? Etant donné la progression du changement climatique, le discours sur cette question devrait se durcir. »
Ces mesures n’entrent fondamentalement pas en ligne de compte pour l’élimination de villages entiers de la zone d’habitation. Dans de telles constellations, la priorité est donnée aux mesures de protection et d’adaptation. Celles-ci sont toutefois onéreuses. Etant donné la progression du changement climatique, le discours politique sur la question du prix à payer pour conserver les habitations devrait se durcir. La menace liée aux dangers naturels ainsi que les dégâts causés aux villages de Bondo et Brienz/Brinzauls ont déjà soulevé des questions similaires.[11][12][13]
Définir des critères pour la délocalisation climatique
De ce fait, il semble très urgent d’élaborer des procédures et des critères pour la délocalisation dans le but d’éviter les dangers naturels qui ne s’appliquent pas seulement en cas de danger imminent. Pour la définition des critères, il s’agit d’une part de tenir compte des intérêts des êtres humains touchés par une de ces mesures radicales. D’autre part, les intérêts publics, aussi fiscaux, de la communauté sont importants. La collaboration et l’indemnisation financière des personnes concernées sont impératives dans une telle procédure. Au cours des dernières décennies, il a été possible de définir des critères pour des questions qui semblaient insolubles telles que le lieu de stockage des déchets radioactifs ainsi que des procédures et règles d’indemnisation différenciées, transparentes et fiables. Il s’agit d’une base pouvant servir de référence. Les critères et procédures reconnus au niveau national pourraient enrichir le discours dans d’autres Etats et contribuer à des solutions consensuelles au niveau international.
(Les contributions reflètent l’opinion de leurs auteurs et ne correspondent pas nécessairement à la position de la SCNAT.)
