Was können internationale Kohlenstoffmärkte bewirken?

Der internationale Handel mit Treibhausgasemissionsgutschriften ist aus der Idee heraus entstanden, dass Emissionen am effizientesten dort reduziert werden, wo es am günstigsten ist. Nun haben sich Kohlenstoffmärkte für staatliche und nichtstaatliche Akteure etabliert. Was können sie bewirken?

Der Handel mit Emissionsgutschriften für Treibhausgasreduktionen oder -entnahmen durch konkrete Projekte hat auf der internationalen Ebene an Bedeutung gewonnen. Er basiert auf der Erkenntnis, dass sich Treibhausgase in der Erdatmosphäre vollständig vermischen und es daher keine Rolle spielt, an welchem Ort es zu einer Emissionsminderung kommt.[a] Indem Emissionsminderungen dort erfolgen, wo sie am günstigsten sind, können internationale Kohlenstoffmärkte helfen, den Rückgang öffentlicher Finanzierung für Klimaschutz zumindest teilweise zu kompensieren. Allerdings ist das Vertrauen in die Qualität der Emissionsgutschriften wiederholt durch Skandale erschüttert worden, da Referenzszenarien überschätzt wurden und Projekte klar nicht zusätzlich waren.

Wie kam es zu den internationalen Kohlenstoffmärkten?

Bereits 1989 kaufte ein US-Energieerzeugungsunternehmen Gutschriften von einem Aufforstungsprojekt in Guatemala. Die 1. UN-Klimakonferenz 1995 legte fest, dass konkrete Ausgestaltungsformen für die Schlüsselelemente eines internationalen Kohlenstoffmarkts erprobt werden sollten. 1997 einigte sich die Staatengemeinschaft im Rahmen des Kyoto-Protokolls auf die Einführung gleich zweier internationaler Mechanismen für Emissionsgutschriften: jenen für umweltverträgliche Entwicklung für Projekte in Ländern ohne Emissionsziele (Clean Development Mechanism, CDM) und einen für die gemeinsame Umsetzung in Ländern mit solchen Zielen (Joint Implementation, JI). 2015 wurden im Pariser Abkommen wieder zwei internationale Marktansätze verankert: kooperative Ansätze (Art. 6.2) und ein internationaler Mechanismus unter Art. 6.4.

Parallel hatte sich seit etwa 2005 ein freiwilliger Markt entwickelt, bei dem die Ausgabe von Emissionsgutschriften durch nichtstaatliche Akteure erfolgte. Dazu gehörten Privatunternehmen wie die gemeinnützige US-amerikanische Organisation «Verra» oder Nichtregierungsorganisationen wie die schweizerische Stiftung «Gold Standard». Die Schweiz war von Anfang an eine Vorreiterin bei der Nutzung der internationalen Kohlenstoffmärkte. Dabei nutzt sie ein weltweit einmaliges Modell einer privaten Stiftung (zunächst Klimarappen, jetzt KliK) zur Beschaffung von Emissionsgutschriften zum Erreichen der nationalen Emissionsziele. Mittels dieses Ansatzes konnte die Schweiz ihre signifikante Ziellücke sowohl für die erste als auch zweite Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls vollständig schliessen.

Vertrauen ist entscheidend

Die bald 30-jährigen Erfahrungen ermöglichen klare Schlussfolgerungen über eine effektive Ausgestaltung der internationalen Kohlenstoffmärkte.[1] Entscheidend ist das Ausmass des Vertrauens in die Umweltintegrität der Emissionsgutschriften. Fehlt dieses, bricht die Nachfrage nach Gutschriften und somit deren Preis rasant ein. Dies erfolgte beim Clean Development Mechanism (CDM) im Jahr 2012 und am freiwilligen Markt seit 2022.

Die wichtigsten Faktoren für die Umweltintegrität sind folgende:

1. Die Sicherstellung der Zusätzlichkeit der Aktivitäten, die Emissionsgutschriften erzeugen sollen, ist entscheidend. Im Rahmen der Kioto-Mechanismen und vieler Ansätze am freiwilligen Markt konnten die Projektentwickler argumentieren, dass es Barrieren gibt, die die Projektumsetzung verhindern. Diese Barrieren waren allerdings häufig aus der Luft gegriffen und viele Projekte wurden bewilligt, die klar auch ohne den Erlös aus dem Verkauf der Emissionsgutschriften wirtschaftlich waren. Daher hat sich die Prüfung der Investitionsparameter durchgesetzt – wenn das Projekt ohnehin wirtschaftlich ist, erfüllt es das Zusätzlichkeitskriterium nicht.
2. Es sollte eine konservative Berechnung des Referenzfalls vorliegen. Bei dessen Erstellung muss bei Schlüsselparametern darauf geachtet werden, dass diese nicht überhöht sind, wie es sich beispielsweise beim Anteil nicht erneuerbarer Biomasse für effiziente Kochherde zeigte, der in manchen Ländern um einen Faktor von 3 zu hoch angesetzt wurde.

Die Anreize für unabhängige Prüfgesellschaften müssen so gesetzt werden, dass keine Gefälligkeitsgutachten erstellt werden, um zukünftig Aufträge derselben Projektentwickler zu erhalten. Eine Doppelzählung von Emissionsgutschriften muss vermieden werden. Zudem muss man durch konsequente Einbeziehung lokaler Akteure sicherstellen, dass die Projekte keine negativen sozialen und ökologischen Auswirkungen haben.

Internationale Kohlenstoffmärkte können rasch grosse Investitionen des Privatsektors in Treibhausgasminderungen auslösen, selbst unter schwierigen Bedingungen. Der CDM erzeugte über 2 Mrd. Emissionsgutschriften aus über 7500 Projekten in über 100 Ländern. Er mobilisierte über 250 unterschiedliche Typen von Emissionsminderungen. Viele davon gelangen durch andere Politikinstrumente nicht. Dazu zählt etwa der Abbau des Treibhausgases HFKW-23, das bei der Produktion eines Kühlmittels freigesetzt wird.

Kontinuierliche Verbesserung des Regelwerks

Artikel 6.4 des Pariser Abkommens schafft den internationalen Mechanismus zur Emissionsminderung. Dieses Regelwerk ist stark verbessert worden. Hervorzuheben ist beispielsweise die verpflichtende Verringerung der Referenzfallemissionen über die Zeit. Dies soll dafür sorgen, dass ab dem Zeitpunkt, an dem ein Land Netto-Null-Emissionen erreichen muss, keine Emissionsreduktionsgutschriften mehr ausgestellt werden können. Damit wird sichergestellt, dass die internationalen Kohlenstoffmärkte einen Beitrag zur Erreichung des Temperaturziels des Pariser Abkommens leisten.[2]

Der Zusammenbruch breiter Segmente des freiwilligen Markts aufgrund der Aufdeckung von Skandalen durch internationale Medien führte zu drei Reaktionen der nichtstaatlichen Akteure, die Emissionsgutschriften ausgeben. Die Reaktionen können helfen, den Kohlenstoffmarkt wirksam und vertrauenswürdig zu machen.

• Dazu zählt die Ausrichtung nach den Regeln von Art. 6.4 wie es derzeit etwa die Stiftung «Gold Standard» tut. An diesen Qualitätsstandards können sich Käuferinnen und Käufer von freiwilligen und «Art. 6.2-Emissionsgutschriften» orientieren.
• Hinzu kommt die Selbstregulierung durch Label für gute Praxis, die von unabhängigen Experten bisher als unzureichend bewertet wird.
• Darüber hinaus gibt es den Versuch, Regierungen dazu zu bewegen, freiwillige Emissionsgutschriften im Rahmen kooperativer Ansätze unter Art. 6.2 offiziell zu autorisieren. Das ist dann sehr gefährlich, wenn die Regierung keine eigenständige Überprüfung der Qualität der Gutschriften vornimmt, wie es beispielsweise in einigen afrikanischen Ländern der Fall ist.

Vor dem Hintergrund der massiven Probleme des freiwilligen Markts, und der fehlenden internationalen Überwachung von Art. 6.2 bietet Art. 6.4 die beste Chance für einen langfristig stabilen internationalen Kohlenstoffmarkt. Es wäre fatal, wenn durch kurzsichtiges Handeln und Profitgier am freiwilligen und Art. 6.2-Markt die internationalen Kohlenstoffmärkte ein drittes Mal zusammenbrechen würden.

(Die Beiträge geben die Meinung der Schreibenden wieder und müssen nicht mit der Haltung der SCNAT übereinstimmen.)