«Klimamigration» als rechtliche Herausforderung
Umsiedlungen zum Schutz vor den Auswirkungen des Klimawandels gewinnen auch in der Schweiz an Bedeutung. Allerdings sind Rechtsgrundlagen, Verfahren und allfällige Entschädigungsansprüche im schweizerischen Recht weitgehend ungeklärt. Projekte wie «RE-TRANS» der Universität Zürich können dazu beitragen, dieses Defizit zu beseitigen.
«Der Klimawandel ist (…) bedeutende Ursache von Flucht und Migration»: Das stellte das deutsche Bundesverfassungsgericht in seinem «Klimabeschluss» vom 24. März 2021 fest (Beschluss des BVerfGE 157, 30, Neubauer et al. gegen Deutschland, vom 24. März 2021). Menschen verliessen «ihre Heimat auch in Folge von Naturkatastrophen und aufgrund langfristiger Umweltveränderungen wie etwa vermehrter Dürren und des Anstiegs des Meeresspiegels» (Beschluss des BVerfGE 157, 30, Neubauer et al. gegen Deutschland, vom 24. März 2021, Rn. 58). Damit stellt der Beschluss Gerichte vor weitere Herausforderungen: Kann eine Person, die vor den Auswirkungen des Klimawandels Schutz sucht, als «Flüchtling» bezeichnet werden? Falls ja, welche praktischen und rechtlichen Implikationen hätte dies? Und wie ist innerstaatliche «Klimamigration» zu behandeln, die gegenwärtig in viel grösserem Ausmass als grenzüberschreitende Klimaflucht zu beobachten ist? Ein wichtiger Schritt besteht darin, für diese «Klimaumsiedlungen» Kriterien zu definieren, die nicht erst bei nicht mehr anders abwendbarer Gefahr greifen, sondern die Interessen und Bedürfnisse der Betroffenen mit in Betracht ziehen.
Gibt es «Klimaflüchtlinge»?
«Klimaflüchtlinge» existieren aus der Perspektive des Rechts nicht. Ein «Flüchtling» ist nämlich eine Person, die sich «aus begründeter Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Staatszugehörigkeit, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung ausserhalb ihres Heimatlandes befindet» (Art. 1 Abs. A Ziff. 2 Genfer Flüchtlingskonvention).[1] So urteilte auch ein neuseeländisches Appellationsgericht in einer Entscheidung, die vom Obersten Gerichtshof Neuseelands 2015 bestätigt wurde ([2015] NZSC 107). Ioane Teitiota, ein kiribatischer Staatsbürger, hatte in Neuseeland um Asyl nachgesucht, da insbesondere der steigende Meeresspiegel und die fortschreitende Umweltzerstörung Bürgerinnen und Bürger von der Insel vertrieben. Der UNO-Menschenrechtsausschuss gestand ein, dass der Anstieg des Meeresspiegels Kiribati wahrscheinlich unbewohnbar machen werde. Angesichts des Zeitrahmens von 10 bis 15 Jahren bleibe allerdings genügend Zeit für Massnahmen der kiribatischen Regierung zum Schutz ihrer Bürgerinnen und Bürger (CCPR/C/127/D/2728/2016).
«Klimaflüchtlinge existieren aus der Perspektive des Rechts nicht.»
Zwischenstaatlich existieren demnach keine anerkannten Regeln für den Umgang mit transnationaler «Klimamigration». Die Interessen der Staaten sind in dieser Frage vielfältig. Es ist daher nicht zu erwarten, dass in absehbarer Zeit ein breiter multilateraler Konsens erzielt werden kann, der für einen völkerrechtlichen Vertrag Voraussetzung ist.[2] Der Entscheid des Schweizer Bundesparlaments vom letzten Jahr, den «Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration» (GCM) der UNO nicht zu genehmigen,[3] bestätigt diese Herausforderungen.
Innerstaatliche Umsiedlungen zum Schutz vor dem Klimawandel
Für das innerstaatliche Recht fällt der Befund nicht grundsätzlich anders aus. Bis weit ins 20. Jahrhundert bedingte der Bau von Stauanlagen zur Elektrizitätsgewinnung die Aufgabe ganzer Siedlungen. Beispiele sind der Marmorerasee (Graubünden), der Göscheneralpsee (Uri), der Sihlsee (Etzelwerk) oder der Wägitalersee (beide Schwyz).
Bei der Erteilung von Wassernutzungskonzessionen kam der Bevölkerung zwar eine gewisse Mitsprachemöglichkeit zu, doch waren ihre Handlungsmöglichkeiten gegenüber den finanziell potenten und politisch eng mit Kantonen und Städten verbundenen Elektrizitätsunternehmen beschränkt.[4][5] Gleichwohl scheiterten einzelne Projekte an lokalem Widerstand, insbesondere das Urserenkraftwerk im Oberlauf der Reuss, mit dem Andermatt zerstört worden wäre. Nach der Projektankündigung formte sich in der lokalen Bevölkerung entschlossener und teilweise gewalttätiger Widerstand. Die Behörden solidarisierten sich mit den Bürgerinnen und Bürgern und lehnten die Zusammenarbeit mit dem Kraftwerkkonsortium ab.[6]
«Umsiedlungen» sind in den letzten Jahren auch rechtlich vor allem im Zusammenhang mit Naturgefahren in den Fokus gerückt.[7] Murgänge, Felsstürze und Extremwetterereignisse sind als Folge des anthropogenen Klimawandels häufiger geworden.[8][9] Die Bundesverfassung (BV) verpflichtet Bund, Kantone und Gemeinden dazu, menschliches Leben vor Naturgefahren zu schützen (Art. 10 Abs. 1 BV).[10] Das kann den Rückbau von Wohngebäuden und die Umsiedlung betroffener Personen notwendig machen. Gleichzeitig ist der Staat aber auch verpflichtet, privates Eigentum zu respektieren (Art. 26 Abs. 1 BV). Mit diesem Spannungsverhältnis hat sich auch das Bundesgericht hinsichtlich fünf Gebäude in der Luzerner Gemeinde Weggis 2015 und 2019 befasst (Urteil des BGer 1C_567/2014 vom 14. Juli 2015; Urteil 1C_651/2018 vom 4. Juni 2019). Die betreffenden Gebäude befanden sich in steil abfallendem Gelände. Nach schweren Unwettern 2005 erhöhte sich dort die Felssturzgefahr. Expertinnen und Experten wurden beauftragt, Schutzmassnahmen zu erarbeiten. Diese machten 2014 dringenden Handlungsbedarf aus, was den Gemeinderat in Weggis dazu bewog, ein dauerhaftes Betretungs- und Nutzungsverbot für die fünf Grundstücke zu verhängen. Eine der betroffenen Eigentümerinnen zog dagegen vor Gericht. Sie machte geltend, dass für den Eingriff in ihr Eigentum keine belastbare gesetzliche Grundlage existiere. Das Bundesgericht wies die Beschwerde ab. Es hielt fest, dass der Gemeinderat das Betretungs- und Nutzungsverbot rechtmässig auf das kantonale Planungs- und Baugesetz gestützt habe (Urteil des BGer 1C_567/2014 vom 14. Juli 2015, E. 4.2). Entscheidend war die unmittelbare und schwere Bedrohung von Sicherheit und Leben der Betroffenen.
Umsiedlungen als Ultima Ratio
Der Fall verdeutlicht, dass das geltende Recht Umsiedlungen zum Schutz vor Naturgefahren als Ultima Ratio in akuten Gefährdungslagen versteht. Zudem sind Nutzungsverbote auf einzelne Bauten ausgerichtet.
«Zu welchem Preis sollen Siedlungen erhalten bleiben? Angesichts des fortschreitenden Klimawandels dürfte sich der Diskurs zu dieser Frage zuspitzen.»
Für die Ausscheidung ganzer Dörfer aus dem Siedlungsgebiet kommen diese Massnahmen grundsätzlich nicht infrage. In solchen Konstellationen stehen Schutz- und Anpassungsmassnahmen im Vordergrund. Diese sind jedoch kostenträchtig. Angesichts des fortschreitenden Klimawandels dürfte sich der politische Diskurs zur Frage, zu welchem Preis Siedlungen erhalten werden sollen, zuspitzen. Die durch Naturgefahren gefährdeten und geschädigten Dörfer Bondo und Brienz/Brinzauls haben bereits entsprechende Fragen aufgeworfen.[11][12][13]
Kriterien für die Klimaumsiedlung definieren
Daher scheint es vordringlich, für Umsiedlung zwecks Vermeidung von Naturgefahren, Verfahren und Kriterien zu erarbeiten, die nicht erst bei nicht mehr anders abwendbarer Gefahr greifen. Bei der Festlegung der Kriterien sind zum einen die Interessen der Menschen, die von einer dieser einschneidenden Massnahmen betroffen sind, zu berücksichtigen. Wichtig sind zum andern die öffentlichen, auch fiskalischen, Interessen der Gemeinwesen. Die Mitwirkung und finanzielle Entschädigung der betroffenen Personen sind in einem solchen Verfahren unerlässlich. In den letzten Jahrzehnten konnten selbst für scheinbar unlösbare Fragen wie jene nach dem Standort für radioaktive Abfälle Kriterien definiert sowie differenzierte, transparente und berechenbare Verfahren und Entschädigungsregeln erarbeitet werden. Daran kann angeknüpft werden. National anerkannte Kriterien und Verfahren könnten den Diskurs in anderen Staaten bereichern und auch auf internationaler Ebene zu konsensfähigen Lösungen beitragen.
(Die Beiträge geben die Meinung der Schreibenden wieder und müssen nicht mit der Haltung der SCNAT übereinstimmen.)
